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I. LA DÉCENTRALISATION ET SES CONSÉQUENCES EN DROIT FONCIERLe principe de propriété au Mali est basé depuis toujours sur le droit coutumier, selon des règles ancestrales. Depuis quelques années, la législation tente de s’imposer en droit foncier afin de faire reculer peu à peu le droit coutumier. Les titres fonciers sont d’ailleurs en augmentation permanente. Ce phénomène s’explique par le changement politique intervenu en mars 1991. Cette modification, qui s’est traduite par l’adoption d’une constitution démocratique en 1992, est marquée, entre autres, par la reconnaissance du pluralisme politique et la création d’un espace institutionnel et politique plus propice au libéralisme économique. Le changement de régime a incité un grand nombre d’expatriés maliens (résidant notamment en France et en Afrique Centrale) à retourner au pays. Certains se sont lancés dans l’immobilier, d’autres dans l’agriculture et/ou l’élevage. Ils ont donc cherché à devenir propriétaires, d’où la nécessité de réformer le droit foncier. Le code domanial et foncier du Mali présente le domaine foncier national. Celui-ci comprend d’une part le domaine de l’Etat et des collectivités territoriales, d’autre part, le patrimoine foncier des autres personnes privées. Le domaine de l’Etat se décompose lui-même en un domaine public et un domaine privé. Le domaine public immobilier de l’Etat intègre l’ensemble des biens immobiliers classés ou délimités affectés ou non à l’usage du public. Le domaine public peut être naturel (espaces aériens, pièces d’eau…) ou artificiel (aménagements et ouvrages réalisés pour des raisons d’intérêt général ou d’utilité publique, terrains classés, routes, voies ferrées…). Le domaine privé immobilier de l’Etat englobe les terres faisant l’objet de titre foncier et les droits réels immobiliers établis ou transférés au nom de l’Etat à la suite de procédures spécifiques. Au Mali, a priori, toutes les terres appartiennent à l’État. Mais dans la pratique et avec l’usage, les terres sont gérées par les chefs de village et les chefs coutumiers dans les limites de leurs terroirs respectifs. Ils peuvent en jouir en les cultivant et en profitant des fruits de leur production, en les attribuant et en les vendant sans que le nouvel acquéreur n’ait un titre définitif de propriété. L’attribution définitive de la terre est réservée à l’État. Il existe deux systèmes d’attribution foncière : la forme traditionnelle par lignage et la forme légale qui est régie par les dispositions du code domanial et foncier. Seul l’Etat peut donner à un citoyen un titre définitif de propriété. Les projets de gestion du terroir ont donc en général pour point de départ un système basé sur la propriété foncière traditionnelle ; le chef de famille étant considéré comme propriétaire des terres à l’échelle familiale et le chef de village propriétaire à l’échelle du village. Le cadre juridique encadrant l’accès à la propriété foncière met en place, quant à lui, diverses mesures visant à garantir l’intangibilité et la régularité des titres émis. Dans un premier temps, il est nécessaire d’expliquer le phénomène de décentralisation, concomitant au changement de majorité, qui a été l’un des principaux facteurs de l’évolution du droit foncier. Puis, l’aspect technique, purement normatif, exposera les principaux mécanismes d’accès à la propriété. Enfin, il sera plus aisé de comprendre la situation foncière à Niéna. A. Le phénomène de décentralisation au Mali La décentralisation consiste en un transfert de compétences entre deux personnes morales distinctes. Elle vise à donner aux collectivités locales des compétences propres, distinctes de celles de l’État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l’émergence d’une démocratie de proximité. Elle prend sa complète signification quand elle donne à ces collectivités une suffisante maîtrise des ressources financières qui leur sont nécessaires. Son apparition a contribué fortement à l’évolution du droit foncier. En 1988, les autorités de la deuxième République lancent un débat régional et national sur la décentralisation qui devait conduire à l’élaboration et à la mise en place d’un programme de décentralisation. Cependant, malgré toutes les initiatives et les proclamations politiques, jusqu’en mars 1991 la décentralisation administrative ne concerne que 19 communes, toutes en milieu urbain. Elle n’a été réaffirmée et consacrée que dans la constitution du 25 février 1992. L’assise juridique est désormais achevée, le découpage territorial effectué et les institutions locales installées et fonctionnelles (703 communes, 49 cercles, 8 régions et le district de Bamako). La plupart des lois de la décentralisation comportent de sérieuses lacunes qui constituent des obstacles à la mise en œuvre correcte de la décentralisation. Depuis l’installation des conseils communaux, la gestion du développement local est aux mains des élus qui constituent désormais l’interlocuteur officiel de toutes les organisations travaillant dans une collectivité territoriale donnée. Cette structure s’ajoute à l’ensemble des organisations et institutions qui existent déjà et qui jouent un rôle dans le développement local. Cependant, les associations locales et les autorités coutumières n’ont pas interrompu leurs propres contributions et implications dans les affaires locales et, pour la population, les institutions pertinentes restent les villages. Lors de leur installation plusieurs communes ont été soutenues par les organisations villageoises. Les relations avec les organisations locales semblent pourtant être devenues moins intenses, et même abandonnées par certaines collectivités. Eu égard à l’influence encore très significative des représentants villageois coutumiers sur la population, la réforme de décentralisation ne doit pas tomber dans un piège, à savoir concentrer toutes les activités et les pouvoirs dans les mains du maire et du bureau communal. Pour l’éviter, il faut non seulement responsabiliser les autorités administratives de la commune mais aussi impliquer directement la base et surtout les structures de village, de quartier, de fraction, les associations spécialisées, etc.… En l’espèce, en droit foncier, la décentralisation a confié toutes les prérogatives techniques aux autorités administratives, ne laissant plus aucune marge de manœuvre aux institutions coutumières. B. Évolution du droit foncierAvant la décentralisation, les communes du Mali s’administraient au travers du chef de village. Le droit coutumier en vigueur avant la création du code domanial et foncier lui conférait toutes les prérogatives de droit foncier. Il distribuait les terres, les vendait contre des colas ou des poulets et plus tard contre une somme d’argent. Il était aussi compétent pour trancher les litiges qui en résultaient. Le chef de village avait la possibilité de reprendre les terres octroyées si elles n’avaient pas été mises en valeur dans un délai de 3 ans. Une mise en valeur consiste en l’utilisation effective d’une terre soit en y implantant des constructions soit par la création de vergers ou de cultures diverses, soit par l’élevage. Avec l’apparition du code domanial et foncier et son application au travers de la décentralisation en cours au Mali, le droit coutumier et le droit positif (droit en vigueur) doivent cohabiter. De cette phase de transition découle une confusion quant aux pouvoirs respectifs de chacune des autorités des communes, l’autorité coutumière, (le chef de village), et l’autorité administrative, (le Maire, le Préfet ou Sous-Préfet) selon les actions. Le chef de village ne peut plus vendre de terres sans l’avis préalable du maire et vice versa. Le maire doit demander quant à lui l’aval de ses autorités supérieures. Pour toute décision importante il est nécessaire d’obtenir une délibération entre le chef du village, le maire et le cas échéant l’autorité supérieure. Si un litige apparaît sur des terres, c’est celui qui a donné ses terres qui devra le régler. Avec la décentralisation, le code
domanial et foncier a été revu pour légaliser et organiser le système
foncier dans un souci d’assainissement et de viabilité. Le dispositif législatif
et réglementaire encadrant l’accès à la propriété foncière et son
immatriculation vise à assurer l’intangibilité du titre émis. La décentralisation
a octroyé au Maire de nombreuses prérogatives qui, si elles sont exercées en
concomitance avec celles du chef de village, n’ont plus de sens et créent une
confusion des normes à appliquer et à respecter. Désormais, le chef de
village n’a plus aucune prérogative en droit foncier. Il a interdiction de
donner ou de vendre des terres. De son côté, si le maire décide de la création
d’un lotissement d’habitations, il doit respecter strictement les textes législatifs.
Les pouvoirs obtenus par la décentralisation sont à utiliser dans un cadre législatif
déterminé. L’obtention de concessions rurales (en brousse) hors des
lotissements de la mairie nécessite des autorisations de diverses autorités
différentes selon la taille de concession demandée : En droit foncier il semblerait que la décentralisation ait concentré toutes les activités et les pouvoirs dans les mains du maire et des autorités administratives en général. Dès lors, l’autorité coutumière n’a plus aucune marge de manœuvre mais garde son rôle de conseil et par là même son influence sur la population du village. II. LES DISPOSITIONS DU CODE DOMANIAL ET FONCIERA. L’ACCÈS À LA PROPRIÉTÉ1. L’immatriculationL’immatriculation est l’enregistrement au nom de l’Etat des terrains non appropriés par un titre. La procédure d’immatriculation comporte un préalable nécessaire qui est le bornage du terrain. La demande d’immatriculation est adressée sous forme de réquisition du Préfet au Conservateur de la propriété foncière. Mais la réquisition n’est acceptée par celui-ci, qu’autant qu’il en reconnaît la régularité. Le Code domanial et foncier impose plusieurs mesures visant à assurer la publicité de la procédure : insertion d’un extrait dans un journal autorisé à publier les annonces légales, notification au procureur de la République, affichage au siège du tribunal et à la mairie. Les personnes intéressées ont un délai de 30 jours pour exprimer leurs prétentions. Ce délai écoulé, le Conservateur fait procéder, par l’un des géomètres experts attachés à la Conservation, au bornage du terrain. La date fixée pour cette opération doit être portée à la connaissance du public 15 jours à l’avance. Le bornage est en principe effectué en présence du représentant de l’administration et, autant que possible des propriétaires riverains dûment convoqués. A l’expiration du délai d’un mois assigné pour la révélation des droits des tiers ou dès réception du procès verbal de bornage, le conservateur procède à différentes vérifications exigées par la loi. Si tout est régulier, il procède à l’immatriculation de l’immeuble sur les livres fonciers. En cas d’opposition, l’immatriculation n’est accordée que lorsque le requérant et les opposants éventuels parviennent à un accord amiable. Dans le cas contraire, le conservateur transmet le dossier au tribunal territorialement compétent qui tranche en premier ressort. (Au Mali, les conflits fonciers représentent 80 % des affaires jugées) Après règlement des litiges par un jugement devenu définitif, le conservateur de la propriété foncière procède à l’immatriculation de l’immeuble sur les livres fonciers, après rectification du bornage et du plan s’il y a lieu. L’immatriculation a pour effet principal l’établissement du titre foncier attestant de la propriété de l’immeuble. Les mesures de transparence entourant la procédure de l’immatriculation sont renforcées par diverses opérations d’inscription visant à assurer la régularité du titre ainsi que de nombreuses dispositions engageant la responsabilité du Conservateur en cas de non respect de la loi, d’erreurs ou d’omissions.
Mais dans la pratique, se produisent quelques fois des dérapages qui vicient la procédure et produisent de nombreux avatars, préjudiciables au résultat attendu. La jurisprudence en matière foncière est très riche : attributions de plusieurs titres à différentes personnes privées, attributions de titre foncier sur des terres où existent déjà des droits coutumiers mais où le détenteur de ces droits ne s’est pas fait connaître car il n’a pu lire les journaux officiels (pour mémoire, le taux d’alphabétisation au Mali est de 19% seulement) ou que tout simplement il ne connaît pas les procédures de droit foncier en vigueur… B. L’obtention d’un titre foncier Conformément à l’article 75 du Code domanial et foncier, l’immatriculation est obligatoire avant toute affectation des terres de l’Etat. Toutefois, les terrains ruraux peuvent être attribués sous forme de concession rurale sans immatriculation. Mais, celle-ci devra intervenir obligatoirement lors de la transformation de la concession rurale en titre foncier. Le titre foncier est considéré par la législation foncière du Mali comme unique preuve du droit de propriété. Ce procédé (transformation d’une concession rurale en titre foncier), qui est le plus répandu pour l’appropriation des terres rurales, retiendra notre attention. Dans la pratique, l’accès des particuliers à la propriété foncière commence par l’acquisition de droits d’usage, soit par héritage, don ou achat de terrain auprès du chef de village (droits coutumiers) soit par l’attribution de concession rurale par l’Etat (droit positif). Le détenteur de droits coutumiers ou
le bénéficiaire d’une concession donnée par le chef de village désirant
obtenir une concession, requiert les services d’un géomètre qui dresse le
plan du terrain. La demande de concession accompagnée du plan et de divers
autres documents est adressée au Préfet. Le traitement du dossier est imputé
au chef de la section domaniale qui établit un bordereau adressé pour avis : A la réception de l’avis positif de ces trois services, le Préfet engage la procédure de l’enquête publique contradictoire sur le terrain. Cette enquête consiste à informer et à s’informer auprès des tiers de la situation en cause. Elle est « contradictoire » dans la mesure où un débat peut s’ouvrir si un problème se pose. A cet effet, un avis d’enquête «commodo et incommodo » (enquête administrative sur les troubles qu'un projet peut entraîner pour le voisinage) est publié dans le quotidien National «L’Essor». A la date prévue, un agent du service des domaines du cercle se rend dans le village, enregistre les déclarations et visite éventuellement le terrain. Un procès verbal dit « de palabre » est rédigé. Il est signé par les autorités villageoises (chef de village et conseillers de village) qui attestent faire abandon des droits coutumiers de la collectivité et signifient leur accord pour l’octroi de la concession rurale. Au dossier est également joint un certificat administratif signé par les mêmes responsables villageois et visé par le Sous- Préfet . Si aucune réclamation contradictoire n’est reçue, le Préfet signe la décision octroyant la concession à laquelle est annexé un cahier de charge précisant les droits et obligations du concessionnaire. La concession est accordée pour une période de cinq ans. Les obligations du concessionnaire comportent, entre autres, le paiement d’une redevance et la mise en valeur du terrain. La loi a prévu la transformation de plein droit de la concession rurale en titre foncier, après la mise en valeur du terrain dont la constatation est faite par une commission. Si la mise en valeur est jugée conforme à l’acte de concession, la cession intervient par acte signé par les parties, après le paiement d’un prix fixé par le service du domaine après immatriculation de l’immeuble.
III. LE DEVENIR DES DROITS COUTUMIERSA. Confirmation ou contestation des droits fonciers coutumiers Les droits coutumiers, exercés collectivement ou individuellement sur les terres non immatriculées, sont confirmés. Nul individu ou collectivité ne peut être contraint de céder ses droits si ce n’est pour une cause d’utilité publique et moyennant une juste indemnisation. Ces droits coutumiers peuvent faire l’objet d’une enquête publique et contradictoire en vue de la délivrance d’un titre (opposable aux tiers) qui constatera l’existence et l’étendue de ces droits dans la mesure où une appropriation évidente et permanente sur le sol aura été relevée (telle qu’une construction ou une mise en valeur quelconque). De nouveaux droits peuvent être grevés ou concédés au profit de tout tiers. Dans ce cas, le nouveau concessionnaire devra sans délai demander l’immatriculation de l’immeuble. Il sera aussi possible de transformer les droits constatés en droit de propriété sans oublier pour cela la procédure essentielle d’immatriculation. Les droits coutumiers ne présentant aucune emprise évidente et permanente sur le sol ne pourront pas être immatriculés. Les chefs coutumiers, qui règlent selon la coutume l’utilisation desdites terres par les familles, ne peuvent se prévaloir de leur fonction pour revendiquer d’autres droits sur le sol que ceux résultant de leur exploitation personnelle en conformité avec la coutume. B. Purge des droits coutumiersLa procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique n’est applicable que sur les terres non immatriculées. Une enquête publique et contradictoire devra constater l’existence ou l’absence de droits coutumiers. S’il n’existe pas de droits coutumiers, le terrain en question sera occupé et immatriculé au profit d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public. Si en revanche des droits coutumiers sont constatés (emprise évidente et permanente du sol), le terrain sera grevé de droits nouveaux. Leur purge s’effectuera en indemnisant les détenteurs des droits révélés puis l’expropriation aura lieu. Il est important de noter que cette procédure d’accès à la propriété est assez coûteuse et plutôt longue (successions d’enquêtes publiques, d’autorisations,…, agrémentées de nombreux délais légaux…). Il a été observé que les paysans maliens sont exclus de cette avancée. En effet, ils n’ont pas forcément les moyens financiers de mettre en œuvre cette procédure et surtout ils ne connaissent ni leurs droits en particulier ni le droit positif en général. En effet, les campagnes d’informations mises en place par l’Etat se concentrent uniquement dans les zones périurbaines. Dès lors, les paysans sont laissés de côté et n’ont pas la possibilité d’obtenir des titres fonciers.
IV. LE DROIT FONCIER À NIÉNAA. Les actions en cours La commune de Niéna souhaite réaliser plusieurs lotissements à divers endroits de la ville ainsi qu’un centre commercial. Or pour cela, elle doit obtenir les terres en question et donc demander au niveau de la région pour obtenir ces terrains qui rappelons le, au Mali, appartiennent à l’Etat. Le schéma est le suivant : l’Etat procède à l’immatriculation des terres puis les octroient aux communes qui par la suite peuvent les vendre aux particuliers. Pour immatriculer des terres il faut préalablement effectuer le bornage de ces terres. Un géomètre effectuera le relevé topographique de la ville pour la mise à jour du cadastre et pour mettre en œuvre la procédure d’immatriculation. La commune de Niéna a mandé un géomètre et mis en place une campagne de redressement des rues pour la mise à jour du cadastre. Le redressement consiste à restructurer les rues en alignant les murs des concessions. Cela permet d’obtenir des rues droites et de délimiter ainsi avec plus de précisions les différents quartiers de la ville. Ce sont près de huit cents lots donnés par le chef du village qui doivent être redressés et par là même recensés pour mettre à jour le cadastre. Cependant, cette procédure a un prix. Tous les propriétaires qui souhaitent voir leur concession redressée doivent payer la somme de 20 000 CFA pour la procédure en elle-même (à laquelle s’ajoutera la somme de 1 000 CFA pour toute demande de procédure adressée à la mairie). Cette somme se partagera entre la mairie (12 500 CFA) et le géomètre (7 500 CFA) qui effectuera les relevés. Tous les documents signés par le chef de village et octroyant des terres aux niénakas n’ont aucune valeur légale. Ce redressement permettra donc aux détenteurs de terrains dans un premier temps de délimiter leur parcelle et donc de pouvoir dans un deuxième temps en demander l’immatriculation pour enfin recevoir -après les procédures complémentaires nécessaires- un titre officiel de propriété. De plus, lors de notre séjour, s’est tenue une réunion extraordinaire en présence des autorités administratives et coutumières ainsi que des représentants de Sikasso pour réaffirmer les principes de décentralisation et du code domanial et foncier, à savoir que le chef du village n’est plus autorisé à donner ou vendre des terres. Il n’a plus qu’un rôle de conseiller dont l’influence n’est pas négligeable, mais il ne dispose d’aucun moyen d’action proprement dit. B. La concession Teriya Le chef du village a récupéré le terrain de la Concession Teriya à ces anciens occupants en échange d’une somme d’argent et d’un autre terrain. L’Association Teriya peut jouir de sa concession comme bon lui semble. Eu égard à la décentralisation et à ces conséquences en droit foncier, il serait préférable pour elle d’obtenir un titre foncier pour se prévaloir légalement de la concession. Teriya étant une association qui œuvre pour le développement de Niéna et donc pour son intérêt général elle pourrait échapper, selon le secrétaire de la mairie, aux frais de procédure. Cependant, la mission protestante de Niéna, association d’évangélisation mais aussi de développement par certains aspects et dès lors comparable à Teriya Amitié Mali, a, elle aussi, reçue du village 1ha de terres. Plus tard, elle a acheté 1ha supplémentaire pour 250 000 CFA au chef de village contre un papier signé de sa main. Mais, comme il a été précisé précédemment, ce papier n’a aujourd’hui aucune valeur légale. Afin de faire face à toute éventualité il paraît judicieux de noter que, d’après le responsable de la mission protestante, si il souhaite obtenir un titre de propriété, il devra payer les frais de procédure malgré ses actions entreprises dans la ville…
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